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礦業管理與經濟 | 關于完善礦業權出讓收益制度的政策建議

2019-02-19

來源:中國礦業雜志

 

礦業權出讓收益是礦產資源權益金制度的重要組成部分,是維護礦產資源國家所有者權益,促進礦產資源保護與合理利用的重要保障。自2017年財政部、原國土資源部印發《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)以來,各地相繼出臺了具體實施辦法,對于維護國家礦產資源權益,完善礦產資源稅費制度,推進礦業權競爭性出讓,營造公平競爭的市場環境起到了積極作用,但客觀上也存在一些問題和矛盾。例如,礦業權出讓收益征收管理相關規定不夠細化、理解上存在爭議,基準價制定過程中存在不平衡、不充分、不統一等問題,征收范圍擴大導致一部分企業面臨巨大資金壓力,評價指標體系有待建立和完善。為深入推進和落實礦產資源權益金制度改革的精神和要求,有必要對相關問題進行深入總結和分析。

 

  一、改革進展和成效

 

  1.1 改革進展

 

  制定征收管理辦法。為貫徹落實《生態文明體制改革總體方案》,更好地發揮礦產資源稅費制度對維護國家權益、調節資源收益、籌集財政收入的重要作用,推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化,財政部、原國土資源部研究制定了《礦產資源權益金制度改革方案》,并于2016年12月30日經中央全面深化改革領導小組第31次會議審議通過。2017年4月,國務院出臺了《礦產資源權益金制度改革方案》(國發〔2017〕29號,以下簡稱“《改革方案》”)。按照改革方案確定的制度框架,2017年6月,財政部、原國土資源部聯合印發了《關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》(財綜〔2017〕35號,以下簡稱“《暫行辦法》”),明確了已出讓礦業權的新舊制度銜接辦法,制定了出讓新設礦業權的《暫行辦法》,確保了改革平穩過渡和順利推進。

 

  加強地方配套制度建設。《暫行辦法》出臺后,為規范、完善礦業權出讓收益征收管理工作,陜西、山西、內蒙古、江西、福建、江西、四川等省(區)根據地方實際情況制定了具體實施辦法。同時,按照《暫行辦法》要求,自2017年下半年以來,各地陸續組織開展了本地區礦業權出讓收益市場基準價、基準率的研究和制定工作。截至2018年10月底,天津、山西、內蒙古、吉林、黑龍江、浙江、江西、河南、湖北、廣西、海南、重慶、云南、甘肅、青海等省(區、市)相繼發布了本地區礦業權市場基準價,湖南、遼寧、新疆、河北等省(區)已發布了市場基準價征求意見稿。

 

  1.2 主要成效

 

  1) 完善礦產資源有償使用內涵,全面維護國家所有者權益。將礦業權價款調整為礦業權出讓收益后,其經濟內涵既包括原有礦業權價款的投資收益,也包括原有礦產資源補償費的礦產資源所有者權益,這有助于解決礦業權價款在地方征收實踐中出現的征收對象“異化”“擴大化”,入庫和分成不統一等問題,規范各地征收管理工作,全面維護國家礦產資源所有者權益。

 

  2)實行探礦權出讓收益分期、分階段繳納,取消資金占用費、規范滯納金,降低企業負擔和投資風險。探礦權出讓收益實行分階段、分期繳納,緩解了探礦權人資金壓力。探礦權未轉為采礦權的,不再繳納剩余探礦權出讓收益,降低了探礦權人勘查投資風險。同時,取消資金占用費、規定礦業權出讓收益滯納金不超過本金,降低了企業負擔。

 

  3) 制定礦業權市場基準價制度,防止國有資產流失。礦業權市場基準價制度的建立,有助于規范礦業權出讓行為,推動政府信息公開,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用;指導、規范礦業權評估機構,保證市場公平、公正,防止國有資源資產流失;發揮政府調控作用,促進礦業權市場穩定發展,推動資源保護與合理利用。

 

  二、面臨的突出矛盾和主要問題

 

  2.1 對于礦業權出讓收益和資源稅,企業認為兩者稅費重疊、功能交叉

 

  根據《改革方案》《暫行辦法》,礦業權出讓收益體現國家所有者權益。同時,在全面推進資源稅改革過程中,資源稅稅率按照改革前后稅費平移原則已統籌考慮礦產資源補償費征收金額,因此,部分企業認為,礦業權出讓收益和資源稅在一定程度上存在稅費重疊、功能交叉的問題。

 

  2.2 對于以往企業自行出資探明礦產地等情形,企業要求暫停征收礦業權出讓收益

 

  實施礦產資源權益金制度改革前,對于申請在先取得空白地探礦權后企業自行出資探明的礦產地無需繳納探礦權價款、采礦權價款。改革后,《暫行辦法》明確對未完成有償處置的礦業權征收礦業權出讓收益。對此,部分企業認為,這違反“法不溯及既往”的法律和行政原則,增加企業負擔。同時,以申請在先方式取得探礦權后轉為采礦權的,根據以往相關政策和司法實踐,根本不屬于有償處置的范圍,相關提法存在爭議。因此,建議對2017年7月1日之前企業自行出資探明礦產地暫停征收礦業權出讓收益。

 

  2.3 對未有償處置的礦業權,國家投資權益的處置有待明確

 

  “對于無償占有屬于囯家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權,應繳納價款但尚未繳納的”,《暫行辦法》規定,“按協議出讓方式征收礦業權出讓收益”。部分地方管理部門認為,將礦業權價款調整為礦業權出讓收益后,涉及礦業權價款的相關法律法規并未同時廢止或暫停執行。考慮到礦業權出讓收益體現國家礦產資源所有者權益,然而,對于國家出資探明礦產地的投資收益如何處置,究竟是在礦業權出讓收益中統籌考慮,還是按原有礦業權價款相關規定執行,《暫行辦法》未作明確規定。

 

  2.4 對探礦權新增儲量和變更礦種,礦產資源所有者權益體現不充分

 

  《改革方案》《暫行辦法》都明確規定,“探礦權轉為采礦權的,不再另行繳納采礦權出讓收益”。對于“探礦權增列礦種,增列的部分比照協議出讓方式,在采礦權階段征收采礦權出讓收益”,但對探礦權新增儲量、變更礦種等情形未作具體規定。因此,部分地方管理部門、專家學者認為,該規定過分強調探礦權人的風險投資收益,而對國家投資權益和所有者權益保護不充分,導致國家權益和礦業權人權益不平衡,建議補充明確對探礦權新增儲量、變更礦種等情形征收探礦權出讓收益。

 

  2.5 征收方式選擇不平衡,基準率的規定過于籠統

 

  對于《暫行辦法》提出的礦業權出讓收益金額和礦業權出讓收益率兩種征收形式,在地方探索過程中出現了不平衡。一方面,考慮到收益金額形式財政貢獻高、征收經驗豐富等,有些地方從征收成本、征收效率、財政貢獻等考慮,在實踐中優先采用收益金額的形式征收。另一方面,部分地方管理部門反映,《暫行辦法》對出讓收益金額的征收管理規定比較具體,而對于收益率的規定過于原則、籠統,操作性不強。同時,采用礦業權出讓收益率的形式容易造成礦業權人非理性競爭,形成市場泡沫,影響礦業權市場配置效率和行業健康發展。

 

  2.6 礦業權市場基準價研究處于探索階段,各地做法不一

 

  與土地基準地價相比,礦業權市場基準價尚處于起步探索階段,客觀上存在對礦業權價款基準價、礦業權出讓收益市場基準價、礦業權出讓收益評估價等關系認識不準確,對礦業權取得方式、企業風險勘查投資等情形考慮不充分,對礦業權市場基準價的類別劃分、定義內涵、計征對象等不統一,核定標準差異較大,參數選取科學性有待加強等問題。例如,對于計征對象,從已出臺地區來看差異較大,其中河南為可采儲量,云南為(333)類及以上類別的資源儲量且對資源量不考慮可信度系數,青海為(334)?類以上的全部資源儲量且對資源量不考慮可信度系數,甘肅為(334)?類以上的全部資源儲量但對資源量按可信度系數給予調整。

 

  2.7 資金使用方向規定較為籠統,地區保障程度不平衡

 

  將礦業權出讓收益納入一般預算后,打破了以往“自收自支”“專款專用”“不得平衡財政預算”“年度結轉留用”的專項收支格局,項目支出和工作經費支出要求更加嚴格規范;提高了財政資金的使用效率,體現了礦產資源全民所有的基本原則。然而,對于財政收入較為緊張的省份,可能將面臨在財政收入嚴重不足的局面下,地區保障程度不足,影響基礎性地質調查、礦山地質環境恢復治理等工作的持續性和穩定性,不利于發揮財政對生態文明建設的支持和促進作用。

 

  三、對策與建議

 

  3.1 加快修訂法律法規,大力推進法治建設

 

  黨的十八大以來,我國法治建設站在了新的歷史起點上、進入了新的發展階段。十九大報告更是將“堅持全面依法治國”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略之一。現階段,全面落實稅收法定原則已成為現代財政體制改革的重要內容,非稅收入的立法進程也在加快推進。考慮到礦業權出讓收益改革過程,部分礦業權仍需執行涉及礦業權價款的相關法律法規,因此不宜簡單將其廢止或暫停執行。鑒于《礦產資源法》的修改需要一個循序漸進的過程,短時間內難以完成。為深入推進依法行政、加快建設法治政府,建議先行按照《改革方案》《暫行辦法》等要求,盡快修改《礦產資源法》《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等中涉及“探礦權采礦權價款”“探礦權采礦權使用費”的相關條款,發揮法治規范和保障改革的作用。

 

  3.2 礦業權出讓收益和資源稅的性質和功能有所差異

 

  一是從改革目標來看,根據《關于全面推進資源稅改革的通知》(財稅〔2016〕53號),資源稅改革的主要目標是“建立規范公平、調控合理、征管高效的資源稅制度,有效發揮其組織收入、調控經濟、促進資源節約集約利用和生態環境保護的作用”。按照《改革方案》,將礦產資源補償費并入資源稅,主要目標是改變稅費重復、功能交叉狀況,降低企業成本。因此,將資源稅定義為“國家對礦產資源的財產權益”,有悖于改革初衷,也違背了稅收的基本屬性。二是從征收環節、計征方法等來看,礦業權出讓收益主要在礦業權出讓環節通過招標、拍賣、掛牌等競爭方式確定,資源稅在礦產資源開采環節按照銷售收入的一定比例征收。因此,礦業權出讓收益和資源稅性質截然不同,征收環節、征收方法等有所差異。

 

  3.3 處理好企業投資收益、國家投資收益和國家礦產資源所有者收益的關系

 

  在礦業權出讓收益確定過程中,應厘清企業投資收益、國家投資收益和國家礦產資源所有者收益的關系,區分國家出資探明的礦產地和企業自行出資探明礦產地的評估方法,既要保護礦業權人享有的投資收益,營造良好的營商環境,也要保障國家出資的投資權益,維護國家礦產資源所有者權益。因此,建議:一是對于國家出資探明礦產地,以及國家出資形成的新增資源儲量、增列礦種、變更礦種等情形,應綜合考慮國家地質勘查投資權益和礦產資源所有者權益后確定礦業權出讓收益;二是對于非國家出資的探明礦產地,以及企業出資形成的新增資源儲量、增列礦種、變更礦種等情形,按照“使用資源付費”的原則,應當征收礦業權出讓收益,以維護礦產資源所有者權益,但應扣除企業的地質勘查投資和相應風險回報,同時,為解決礦業權價款在實踐中出現的“異化”“擴大化”問題,對于企業自行出資探明礦產地征收的礦業權價款,應當在礦業權出讓收益中予以抵扣。

 

  3.4 堅持探礦權出讓收益的所有者權益屬性,鼓勵探索多種收益實現形式

 

  考慮探礦階段風險性和資源儲量不確定性,為全面維護國家礦產資源所有權益,支持地方從實際出發,根據經濟發展、勘查風險、儲量規模等,在保持稅負總體穩定、兼顧政府收益和企業投資風險的前提下,探索“金”(出讓收益金額)、“率”(出讓收益率)、“金+率”(出讓收益金額+出讓收益率)等多種征收方式。從經濟效率、征收成本、財政收入、財政風險等角度考慮,建議:一是對于勘查風險低、儲量規模小、服務年限較短等情形的礦業權,可按出讓金額形式確定礦業權出讓收益;二是對于資源儲量較大或礦山服務年限較長的采礦權,可按出讓收益率形成確定礦業權出讓收益;三是對于無查明資源量或具有一定查明資源量,但風險較高的探礦權,采用“出讓環節競爭確定,探礦和采礦兩階段征收”的“金+率”模式,鼓勵地方在協議出讓過程中探索“高金+低率”(探礦階段高金額起步,采礦階段低收益率調節)、“低金+高率”(探礦階段低金額起步,采礦階段高收益率調節)等多種組合方式,在競爭出讓過程中探索“限率競金”(限定出讓收益率,競爭出讓收益金額)、“限金競率”(限定出讓收益金額,競爭出讓收益率)、“先競金后競率”(先競爭出讓收益金額,當達到設定的最高數額后,再競爭出讓收益率)等多種方式。

 

  3.5 研究起草核定指南,規范礦業權市場基準價制定

 

  為系統規范礦業權市場基準價的核定方法、依據、程序,建議由國務院礦產資源主管部門在認真總結各地實踐經驗、廣泛聽取礦山企業意見建議的基礎上,組織研究制定《礦業權市場基準價、基準率核定指南(試行)》,明確市場基準價、基準率的概念、類型劃分、計征對象、計征單位、影響因素等,規范市場基準價核定方法、動態調整機制,制定共伴生礦、低品位礦等核定標準。同時,探索構建全國、省級、地(市)級三級礦業權市場基準價監測預警體系,研發全國礦業權市場基準價監測平臺和信息服務系統,定期研究發布季度、年度監測報告,為礦產資源權益管理,以及管理部門參與宏觀調控提供政策支撐。

 

  3.6 進一步明確使用方向,提高使用效益

 

  在處理好政府和市場、中央和地方、保護和發展等關系基礎上,按照生態文明體制改革要求,進一步加強對遺留礦山的地質環境治理、自然保護區內礦業權退出的補償、基礎性地質調查、礦山生態保護修復、山水林田湖綜合治理、礦業權管理和成本費用等資金支持。同時,地方可結合實際情況,合理利用社會資金,認真謀劃、聚焦重點、形成合力,加強財政資金對重點領域的保障程度,提高財政資金使用效益。


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